Как управляющей компании освободиться от административной ответственности за нарушение лицензионных требований: «регуляторная гильотина»
Источник фото: https://www.pexels.com/
Принятый в 2014 году Федеральный закон от 21.07.2014 №255-ФЗ с длинным названием «О внесении изменений в ЖК РФ и отдельные законодательные акты….» среди ученых и практиков получил неофициальное название «Закона о лицензировании управляющих компаний (УК)», поскольку им было введено лицензирование исключительно предпринимательской деятельности по управлению МКД (некоммерческая деятельность ТСЖ, ЖСК и т.п. не лицензировалась), а также установлена специальная «лицензионная» административная ответственность управляющих компаний (ст. 14.1.3 КоАП РФ).
Однако, с применением этого закона органами государственного жилищного надзора (ОГЖН) при привлечении УК к административной ответственности по ст. 14.1.3 КоАП РФ сразу же возникла проблема.
Проблема неопределённости
Точнее, проблема возникла с применением части 2 данной статьи КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за «осуществление предпринимательской деятельности по управлению МКД с нарушением лицензионных требований» и предусматривающей наказание в виде штрафа до 300 тыс. руб.
Как представляется, суть этой проблемы в следующем:
Диспозиция ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ не устанавливает конкретные лицензионные требования (их перечень), несоблюдение которых влечет административную ответственность, поскольку, имея бланкетный характер (бланк №1), отсылает к …
-
норме Федерального закона: Жилищного кодекса РФ (п. 7 ч. 1 ст. 193 ЖК РФ, «иные требования, установленные Правительством РФ»), которая, также имея бланкетный характер (бланк №2), отсылает к ….
-
нормам подзаконного нормативно-правового акта (НПА): Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению МКД, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.10.2014 №1100 (подпункты «а-з» пункта 4(1)), которые, также имея бланкетный характер (бланки №4), отсылают обратно к …
-
нормам Федерального закона (Жилищного кодекса РФ, пунктам 1-6.1 части 1 статьи 193; части 2.3 статьи 161; части 2 статьи 162; части 3.1 статьи 45; части 7 статьи 162; части 6 статьи 198), которые также имея бланкетный характер (бланки №5), отсылают к …
-
множеству всех требований (правил, норм, нормативов), содержащихся в нескольких подзаконных НПА – Правилах, утвержденных Правительством РФ (постановления №491 от 13.08.2006, №354 от 06.05.2011, №120 от 14.02.2012, N290 от 03.04.2013, №410 от 14.05.2013) и Госстроем РФ (постановление от 27.09.2003 №170).
В результате, лицензионными требованиями признаются все требования (совокупное множество требований), содержащиеся в различных Правилах, без их разделения на «лицензионные» и «не-лицензионные», что приводит к правовой неопределённости норм ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ, когда установленное законом правовое содержание состава административного правонарушения не отвечает требованиям определённости, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность.
Эта неопределённость правового регулирования, с одной стороны, не позволяла УК определить и узнать какие именно «лицензионные» деяния находятся под запретом и влекут за собой применение мер государственного принуждения, тогда как с другой стороны – ОГЖН при применении ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ могли толковать закон расширительно, распространяя его на любые требования (как «лицензионные», так и «не-лицензионные»), а значит, привлекать к административной ответственности за деяния, прямо не запрещённые законом.
Списочная определённость
Следует отметить, что в отношении других частей этой же статьи КоАП, устанавливающих административную ответственность за «деятельность без лицензии» (ч. 1 ст. 14.1.3 КоАП РФ), а также за «деятельность с грубым нарушением лицензионных требований» (ч. 3 ст. 14.1.3 КоАП РФ) подобной проблемы не возникло, поскольку лицензионные требования, за несоблюдение которых устанавливалась административная ответственность, были определены достаточно ясно и недвусмысленно – в виде списка (перечня) этих требований, позволяющего провести линию демаркации между «лицензионными» и «не-лицензионными» требованиями.
Так, лицензионные требования, нарушение которых оценивалось правоприменителем в лице ОГЖН как «деятельность без лицензии» (ч. 1 ст. 14.1.3 КоАП РФ) были сформированы и определены Федеральным законодателем в Жилищном кодексе РФ в списке требований, содержащихся в пунктах 1-6 статьи 192 (статья введена Законом №255-ФЗ от 21.07.2014).
Лицензионные требования, нарушение которых УК оценивалось ОГЖН как «грубое нарушение» (ч. 3 ст. 14.1.3 КоАП РФ), были сформированы и определены Правительством РФ в виде списка требований, содержащихся в подпунктах «а», «б», «в», «г», «д», «е», «ж», «з» пункта 4(1) Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению МКД, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.10.2014 №1100 (пункт 4(1) введен Постановлением от 13.09.2018 №1090).
В силу правовой определенности составов правонарушений, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 14.1.3. КоАП РФ, особых проблем при привлечении УК к административной ответственности не возникало, поскольку «правила игры» были понятны для всех её участников: как для «привлекаемых» УК, так и для «привлекающих» ОГЖН.
Глас вопиющих …
Иная ситуация сложилась при привлечении УК к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ, где правовая неопределенность состава правонарушения приводила к постоянным спорам между УК и ОГЖН.
На практике ОГЖН начали привлекать УК к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ за любую провинность, допущенную по «ненадлежащему» содержанию и ремонту общего имущества МКД (протечка кровли, отслоение краски на стенах в подъезде, отсутствие подъездного светильника, продувание межпанельных швов, подтопление подвала, и т.д. и т.п.), ссылаясь на многочисленные требования, которые содержались в пунктах различных «Правил», утвержденных «за номерами» 290, 491,170 и т.д. Как говорится, «была бы УК, а соответствующий пункт Правил всегда найдётся».
УК активно выступили против этой практики и в судебном порядке начали оспаривать постановления ОГЖН о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ.
В качестве обоснований УК приводили следующие доводы.
Во-первых (основной аргумент), невозможно определить ясно и четко объективную сторону административного правонарушения, поскольку отсутствует исчерпывающий перечень лицензионных требований, несоблюдение которых и влечет привлечение к административной ответственности (см.: выше).
Во-вторых, за нарушение одних и тех же требований (одних и тех же пунктов «Правил») УК привлекается к административной ответственности как за нарушение «лицензионных требований» по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ, тогда как некоммерческие ТСЖ, ЖСК и другие обслуживающие организации привлекаются как за нарушение «не-лицензионных» требований по ст. 7.22 КоАП РФ, что нарушает принцип равенства участников регулируемых экономических отношений.
В-третьих, размер назначаемого наказания в виде штрафа (от 250 до 300 тыс. руб.) несоизмерим характеру правонарушения, поскольку для небольших УК он является «смертельным приговором», а для средних и крупных УК приводит к ухудшению качества оказания услуг, поскольку штраф в конченом счете оплачивается за счет средств полученных по договору управления МКД от собственников помещений на содержание и ремонт общего имущества (иных доходов УК не имеет).
Однако, все эти доводы не были услышаны районными и областными судами: УК проигрывали суды один за другим.
Достучаться до небес
Некоторые УК в судебном рвении доходили до «последней» инстанции – Верховного Суда РФ.
Однако, Верховный Суд отменял лишь такие постановления ОГЖН, где были обнаружены явные процессуальные ошибки при привлечении УК к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ – повторное привлечение за одно и то же правонарушение, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности и т.п.
В целом же Верховный Суд поддержал правоприменительную практику ОГЖН, признав правильность квалификации по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ любого несоблюдения Правил как нарушения лицензионных требований. Так, следуя текстам Постановлений Верховного Суда, можно узнать, что Суд «одобрил» привлечение УК за нарушения лицензионных требований (с наложением штрафа в размере 250 тыс. руб.), которые выражаются в том, что: «не выполнена заделка, уплотнение и утепление дверных блоков на входе в подъезд и обеспечение автоматического закрывания дверей» (N 305-АД18-2083 от 21.05.2018); «частичное повреждение штукатурного и окрасочного покрытия стен и потолков лестничных клеток в подъезде» (N 32-АД18-2 от 14.06.2018); «частичное повреждение окрасочного слоя, деформация, вмятины по всей площади металлической кровли» (N 89-АД16-12 от 02.12.2016), «захламление кровли строительным мусором» (N 18-АД18-67 от 12.12.2018), «неудовлетворительное санитарное состояние подвального помещения» (N 46-АД17-38 от 10.11.2017); «переполнение контейнеров, загрязнение и захламление территории» (N 81-АД18-10 от 02.11.2018), «температура горячего водоснабжения в точках водозабора в квартире №… составляет + 40 °С» (N 50-АД17-6 от 14.06.2017), «не произведен перерасчет размера взимаемой платы» (N 301-ЭС20-10656 от 21.08.2020) и другие подобные «лицензионные» нарушения.
Также Верховный Суд указал, что УК как лицензиат, допустивший нарушение Правил, может быть привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ, а не по ст. 7.22 КоАП РФ, поскольку в рассматриваемом случае первая норма является специальной по отношению ко второй (Определение ВС РФ от 11.04.2017 N 307-АД16-13243, п. 7 Обзора судебной практики, утв. Президиумом ВС РФ от 06.12.2017).
И всё же одна УК попыталась дойти до Конституционного Суда РФ с жалобой о проверке конституционности ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ, указав на наличие правовой неопределенности этой нормы. Однако, Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы, указав, что решение «окончательно и обжалованию не подлежит» (определение КС РФ от 28.11.2019 №2983-О).
Иными словами, «высшие» суды в споре между УК и ОГЖН приняли сторону государственных органов контроля. Как говорится, «кого волнует чужое горе?».
Каких-либо надежд на изменение ситуации в пользу УК не оставалось.
И вдруг…
Новый закон: «огласите весь список»
31.07.2020 г. президент В.В. Путин подписывает новый Федеральный закон N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», которым, по сути, федеральный законодатель признал наличие проблемы правовой неопределённости ранее установленных обязательных требований, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в различных сферах общественных отношений (в том числе, и деятельности по управлению МКД) и наметил пути решения этой проблемы.
Краткое содержание Закона N 247-ФЗ (применительно к деятельности по управлению МКД):
-
Правительство РФ обязано установить новые лицензионные требования к деятельности по управлению МКД, т.е. принять новый нормативно-правовой акт.
-
Новые лицензионные требования должны быть сформулированы в виде реестра (списка) этих требований (при этом по каждому требованию указывается его конкретное содержание и атрибуты). Утвержденный реестр требований размещается на официальном сайте.
Во исполнение этого закона, постановлением Правительства РФ от 06.02.2021 №128 утверждены Правила формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований.
Согласно этих Правил (применительно к деятельности по управлению МКД):
-
Минстрой РФ уполномочен сформировать реестр новых лицензионных требований к деятельности по управлению МКД и представить его на утверждение Правительству РФ;
-
«рабочий» вариант этого реестра Минстрой РФ обязан разместить на официальном сайте ФГИС «Реестр обязательных требований» по адресу: https://ot.gov.ru. Срок исполнения: до 30.04.2021.
По состоянию на начало этого года (01.01.2022) Минстрой РФ сформировал на официальном сайте реестр обязательных требований в сфере управления МКД, содержащий 105 требований (можно скачать файл в формате «Excel»).
Не обращая внимание на очевидно «сырой» вариант этого реестра – очевидную неполноту размещенных сведений (отсутствуют сведения по большинству необходимых атрибутов каждого требования), а также явные недоработки реестра (включены «нелицензионные» требования, т.е. предъявляемые к ТСЖ, ЖСК и т.п.), – следует отметить одно важное обстоятельство: все 105 требований размещены со ссылками на то, что они содержаться в нормативно-правовых актах Правительства РФ, Госстроя РФ, Минстроя РФ, которые вступили в силу до 01 января 2020 года.
Почему это обстоятельство такое важное? А потому, что…
«Хатхи объявил водяное перемирие!»
Дело в том, что Закон N 247-ФЗ в целях реализации его положений вводит «регуляторную гильотину», в силу которой:
-
с 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, вступивших в силу до 1 января 2020 года (ч. 2 ст. 15 Закона);
-
с 1 января 2021 года несоблюдение требований, содержащихся в нормативных правовых актах Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, вступивших в силу до 1 января 2020 года, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности (часть 3).
Иными словами, Закон об обязательных требованиях, по сути, является «законом переходного периода», поскольку устанавливает, что в ближайшем будущем должны появиться «новые» обязательные требования, а пока они не появились «старые» требования не применяются при осуществлении госконтроля и привлечении к административной ответственности.
Применительно к ситуации по привлечению УК к административной ответственности (в том числе по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ) это означает, что ОГЖН с 01.01.2021 года не имеют права осуществлять лицензионный контроль и привлекать к административной ответственности по «старым» лицензионным требованиям.
Иными словами, «Хатхи объявил водяное перемирия». Но, похоже, что никто этого не заметил….
ОГЖН продолжают привлекать УК к административной ответственности по «старым» недействующим лицензионным требованиям, т.е. с нарушением закона «регуляторной гильотины».
Выводы
В отношении «привлекающих»: если ОГЖН знают о законе, но не исполняют его с 01.01.2021 – то это умысел, а если не знают о законе – то это неосторожность.
В отношении «привлекаемых»: применение закона «регуляторной гильотины» позволяет оспорить имеющиеся постановления о привлечении к административной ответственности за 2021 год, а также в дальнейшем освободиться от привлечения к административной ответственности – вплоть до утверждения нового реестра лицензионных требований Правительством РФ (и его официального опубликования).
P.S. Для сведения юристов: часть 1 статьи 24.5 КоАП РФ дополнена новым пунктом, согласно которого несоблюдение «старых» обязательных требований не может являться основанием для привлечения к административной ответственности (п. 5.1 введен Федеральным законом от 24.02.2021 N 29-ФЗ).
Однако, к ситуации по привлечению УК к административной ответственности (в том числе по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ) этот механизм «регуляторной гильотины», к сожалению, не применяется. Дело в том, что согласно ч. 1 ст. 15 Закона об обязательных требованиях «регуляторная гильотина» действует только в отношении тех видов государственного контроля (надзора), который утвержден Правительством РФ.
Распоряжением Правительства РФ от 15.12.2020 №3340-р был утвержден соответствующий перечень, в который вошли 132 вида государственного контроля (надзора). К сожалению, в нем не нашлось места для контроля за осуществлением деятельности по управлению МКД.
Иными словами, «Хатхи объявил закон водяного перемирия. Но не для всех…»
Дмитрий Теплых
заместитель директора ООО УК «ЖЭУ г. Магнитогорска», кандидат философских наук, магистрант ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет»
Комментарии
.gif)
.gif)
.gif)
.png)
Рассылка новостей ЖКХ
а также наших статей
Подписалось уже
18543 человека
конечно интересно, но что то я не увидел, что в перечень входит лицензионный контроль за деятельностью управляющих организаций
"«рабочий» вариант этого реестра Минстрой РФ обязан разместить на официальном сайте ФГИС «Реестр обязательных требований» по адресу: . Срок исполнения: до 30.04.2021.
По состоянию на начало этого года (01.01.2022) Минстрой РФ сформировал на официальном сайте реестр обязательных требований в сфере управления МКД, содержащий 105 требований (можно скачать файл в формате «Excel»)."
Зашел на сайт и по ОКВЭД "68.32.1 Управление эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе" скачался файлик со списком из 8694 пунктов ....
Правительством Российской Федерации до 1 января 2021 года в соответствии с определенным им перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора).
Распоряжение Правительства РФ от 15.12.2020 N 3340-р (ред. от 24.12.2021) <Об утверждении перечня видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора)>
И вот что то в этом перечне я не нашел, может конечно ошибаюсь но все таки
ОКВЭД сразу не надо вбивать. Инструкция:
1. Спускаемся чуть вниз: "Обязательные требования. База требований для всех видов бизнеса".
2. Смотрим "Фильтры". Нажимаем "Расширенные фильтры". Ставим галочки по показателям:
- Вид экономической деятельности: 68.32.1 "Управление эксплуатацией жилого фонда";
- Орган власти: Минстрой России;
- Сферы общественных отношений: Управление многоквартирными домами
- Вид контроля (надзора): Лицензионный контроль в отношении лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами.
3. Смотрим чуть вверх: Найдено: 2113 требований. Нажимаем "Скачать".
ПРИМЕЧАНИЕ:
- По состоянию на 08.01.2022 скачанный файл ЕХЕЛ по этим параметрам - 105 трубоений (прилагается - см. файл "Список..... от 08.01.2022)
- По состоянию на 21.01.2022 скачанный файл ЕХЕЛ по ТЕМ же параметрам - 2113 требований (прилагается - см. файл "Список....от 21.01.2022).
Выводы: после праздников чиновники Минстроя работали в усиленном режиме и заполняли РЕЕСТР требований
забыл добавить второй файл от 21.01.2022
см. мой комменарий ниже. На сайте "Обязательные требования" есть специальная вкладка:
- Вид контроля (надзора): Лицензионный контроль в отношении лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами.
Для вас достаточно, что Правительство РФ само признало этот вид контроля попадающим под действие к нового ФЗ "Об обязательных требованиях"?
статья хорошая
Но очень слабо верится что на время "переходного" периода орган жилищного надзора фактически не сможет привлечь управляющую компанию.
Суды перевернут непосредственно все в пользу гос органа
не по всем пунктам предусмотрен штраф, но и того что есть хватает
за "Допустимая ширина раскрытия трещин в каменных (кирпичных, железобетонных) стенах: в панелях 0,3 мм, в стыках -1 мм." - дисквалификация
ОТ АВТОРА СТАТЬИ
Уважаемые форумчане!
Позвольте мне как автору данной статьи дать некоторые пояснения по обстоятельствам ее написания и опубликования на Бурмистре.
ПОЯСНЕНИЕ К ПУБЛИКАЦИИ СТАТЬИ
7 января 2022 (на Рождество) я сделал для себя юридическое открытие о наличии «регуляторной гильотины» для УК. Написал две жалобы в суд по оспариванию постановлений о привлечении меня как должностного лица УК по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ (о результатах сообщу - как будет решение суда).
12 января я отправил эту статью на публикацию в электронный журнал «Управление МКД» (на два адреса эл. почты – редактора этого журнала и откуда приходит рассылка от журнала). Вот текст сопроводительного письма (без купюр): «Здравствуйте! Я пишу магистерскую диссертацию по теме «Административная ответственность за нарушение лицензионных требований к деятельности по управлению МКД» (защита – в начале февраля, в авральном режиме заканчиваю писать теорию). В конце декабря 2021 подписался на журнал «Управление МКД» (на полгода) – срочно нужно было две статьи за 2014 год (их нет в архиве на сайте). Спасибо, статьи нашли и прислали (очень нужно для теоретической части). Также я с 2014 г. работаю в трех УК как зам. директора (до этого преподавал философию и др. дисциплины в вузах) – меня как должностное лицо УК постоянно привлекают к адм. ответственности по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ. 7 января 2022 мне нужно было по работе оспорить очередное постановление ГЖИ по административке. Неожиданно для себя сделал открытие – с 01.01.2021 года ГЖИ незаконно привлекают УК к административной ответственности, поскольку введен механизм «регуляторной гильотины» (ст. 15 Федерального закона N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в РФ»). По этому «юридическому» открытию – написал две жалобы в суд (в апелляцию и в первую инстанцию) – прилагаю. После этого не смог удержаться – написал практическую статью, поскольку с удивлением обнаружил, что кроме меня на это, похоже, никто не обратил внимание (может я ошибаюсь и все об этом знают?). Прошу рассмотреть вопрос о публикации моей статьи в журнале «Управление МКД». P.S. Если примите решение о публикации статьи – то можно в качестве приложения выложить образец(-ы) жалоб для УК об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, незаконности предписания в рамках лицензионного контроля. Думаю, что вашим юристам не составит труда составить такие образцы – в моих жалобах «полуофициальный авторский» стиль, а нужен официальный. Дмитрий Теплых».
С 12 по 20 января никакого ответа от журнала не было. 20 января я написал короткий запрос с просьбой дать короткий ответ – будет ли статья опубликована: да или нет? Ответа опять не последовало. 21 января попытался дозвониться до редакции журнала, но по указанным телефонам попадаешь на издательство, где отвечают, что «у нас нет телефона(-ов) редактора (редакции) журнала, пишите им на электронную почту».
В этот же день 21 января (т.е. сегодня) я направляю эту статью на публикацию в «БУРМИСТР.РУ». Мне отписались через 15 минут, что статья будет опубликована, попросили прислать фото и зарегистрироваться на сайте (я уже был ранее зарегистрирован, но не пользовался – просто восстановил пароль). Результат – настоящая опубликованная статья.
А ТЕПЕРЬ ВНИМАТЕЛЬНО СЛЕДИМ ЗА РУКАМИ...
08 января я скачал с сайта «Обязательные требования» файл ЕХЕЛ, содержащий 105 требований Минстроя к деятельности по управлению МКД (см. этот файл «Список… от 08.01.2022» – выше на форуме).
12 января я направляю статью в журнал «Управление МКД». В статье имеются критические замечания в адрес Минстроя РФ, что по состоянию на 01.01.2022 перечень «сырой» - в нем 105 требований и не все атрибуты в таблице заполнены (см. текст настоящей статьи).
С 12 по 21 января журнал игнорирует автора, приславшего статью на публикацию.
21 января (благодаря замечанию форумчанина ) я захожу на сайт «Обязательные требования», скачиваю новый список требований ПО ТЕМ ЖЕ ФИЛЬТРАМ (см. этот файл «Список… от 22.01.2022) и обнаруживаю, что на сайте Минстрой выложил уже не 105, а 2133 требований (при этом атрибуты по ним заполнены - сравните два файла от 08.01.2022 и от 21.01.2022).
Выводы: за период с 12 по 21 января (7 рабочих дней) сотрудники Минстроя в усиленном режиме дополнили реестр требований к деятельности по управлению МКД на более чем 2 тысячи требований.
А теперь внимание – вопрос:
СОВПАДЕНИЕ?
НЕ ДУМАЮ…
С уважением,
автор