Блог

Источник фото: https://www.pexels.com/

Вопрос о реестре дисквалифицированных лиц возник при изучении одного интересного факта. В действующем жилищном законодательстве РФ имеется одна ситуация, когда в такой реестр дисквалифицированных может попасть «без вины виноватое» должностное лицо, не совершившее никаких административных правонарушений. В этой статье речь пойдет как раз о случае дисквалификации «без вины», то есть, без совершения административного проступка должностным лицом управляющей организации (УО): при аннулировании лицензии в судебном порядке за 6 месяцев без домов.

Хотя по факту дисквалификация — это мера административного наказания, о чем указано в ст. 3.2 КоАП РФ. Однако это случается и тогда, когда орган государственного жилищного надзора (далее — ГЖН) принимает решение и подает в суд об аннулировании лицензии УО, у которой в реестре лицензий более 6 месяцев отсутствуют многоквартирные дома (МКД) в управлении.

В Определении Конституционного Суда РФ от 25.10.2018 № 2527-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Дворцовой Виктории Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью 3 статьи 4.5, частью 2 статьи 14.1.3 и статьей 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» так и указано: «...федеральный законодатель обладает широкой дискрецией в установлении способствующих наиболее эффективному достижению целей административной ответственности на том или ином конкретно-историческом этапе развития государства мер реагирования на совершение административных правонарушений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года № 4-П); при этом соблюдение конституционных принципов справедливости и соразмерности при назначении административного наказания законодательно обеспечено возможностью назначения одного из нескольких видов административного наказания, установленного санкцией соответствующей нормы закона за совершение административного правонарушения, наличием широкого диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания и, кроме того, в силу статьи 2.9 данного Кодекса, возможностью освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности в силу малозначительности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 919-О-О)».

Непонятно только за что наказывают руководителей УО дисквалификацией, если по какой-то причине он не успел подать заявление об аннулировании лицензии сразу по истечении 6 месяцев «пустоты» в ней. Ведь неподача такого заявления не является административным правонарушением, и КоАП РФ не содержит такого состава правонарушения, а применяется дисквалификация только по решению суда.

В статье 3.11 КоАП РФ (часть 1) установлено понятие дисквалификации. По сути, дисквалификация — это лишение права физического лица занимать руководящие должности на государственной и муниципальной службе, выступать в качестве руководителя юридического лица, состоять в совете директоров, занимать должности в исполнительном органе юридического лица. В этой же норме указано, что административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Срок дисквалификации может быть от 6 месяцев до 3 лет (ч. 2 ст. 3.11 КоАП РФ), о чем и указывается в судебном акте о назначении наказания о дисквалификации.

Пунктом 5 ст. 193 Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ) установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, применяются положения Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании) с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

В пункте 6 вышеназванной статьи Кодекса говорится о том, что положения Закона о лицензировании о приостановлении, возобновлении действия лицензии, а также об установлении оснований для аннулирования лицензии не применяются при осуществлении лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами.

Если посмотреть статью 193 (пункт 1) Жилищного кодекса РФ, то мы увидим, что лицензионные требования включают также:

4) отсутствие в реестре лиц, осуществлявших функции единоличного исполнительного органа лицензиата, лицензия которого аннулирована, а также лиц, на которых уставом или иными документами лицензиата возложена ответственность за соблюдение требований к обеспечению надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме и в отношении которых применено административное наказание в виде дисквалификации, индивидуальных предпринимателей, лицензия которых аннулирована и (или) в отношении которых применено административное наказание в виде дисквалификации, информации о должностном лице лицензиата, должностном лице соискателя лицензии;

Как видно из вышеуказанных норм закона, должен существовать некий «реестр лиц, осуществлявших функции единоличного исполнительного органа лицензиата, лицензия которого аннулирована». И этот реестр совсем не равно «реестру дисквалифицированных лиц» в смысле толкования норм КоАП РФ об административном наказании — дисквалификации за совершение административного проступка.

Однако в ГИС ЖКЖ можно встретить запись о том, что лицензия УО аннулирована (я о тех случаях, когда речь идет об аннулировании в судебном порядке за отсутствие домов в течение 6 месяцев), а директор такой УО дисквалифицирован сроком на три года. Но если поднять решение суда, на основании которого осуществлена запись, можно не увидеть вообще ничего о том, что директор дисквалифицирован, как и данные о сроке такой дисквалификации.

В статье 195 ЖК РФ говорится о реестрах информации, содержащих информацию о лицензировании деятельности по управлению МКД. Здесь с легкой руки законодателей, вносивших изменения в Кодекс, реестр лиц, осуществлявших функции единоличного исполнительного органа лицензиата, лицензия которого аннулирована, вместе с иными реестрами (конкретно — должностных лиц, к которым применено наказание в виде дисквалификации) превратился в реестр дисквалифицированных лиц управляющих организаций. И он дублирует общий федеральный реестр дисквалифицированных лиц, но только в отношении руководителей УО.

Явно у инициаторов таких изменений проблемы в принципе с пониманием юридических норм и понятий, а конкретно — категорическое непонимание смысла дисквалификации и смысла реестра дисквалифицированных лиц. Не говоря уж о том, что данные нормы противоречат КоАП РФ, на основании которого дисквалификация применяется только судом и только за административное правонарушение. А также эти нормы противоречат и Конституции РФ:

статье 23 — гарантирующей каждому гражданину защиту чести и доброго имени;

статье 55 — указывающей, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

статье 54 — предусматривающей, что никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.

Получается, что не очень понимающие суть вещей инициаторы изменений назначили руководителей УО, вовремя не подавших заявление об аннулировании «пустой» лицензии, априори виновными только в силу этого основания, без решения суда о применении к ним административного наказания в виде дисквалификации, без совершения административного правонарушения и тем более без учета норм КоАП РФ. Вот такая вот ответственность без вины.

И по факту они приравнены к лицам, виновным в совершении административного правонарушения и подвергшимся за это наказанию в виде дисквалификации без суда и следствия, то бишь, без осуществления административного производства.

К слову, в Большом энциклопедическом словаре понятие «аннулирование»- (аннуляция - от лат. annullo - уничтожаю) - отмена,объявление недействительным какого-либо акта, договора, прав или полномочий. В иных словарях это понятие трактуется примерно также. То есть, оно не очень применимо к тому, что хотели сказать наши законодатели по поводу аннулирования «пустой» лицензии по управлению МКД. Здесь, наверное, уместнее было применить понятие «отзыв» или «прекращение» лицензии, если в ней отсутствуют МКД более 6 месяцев подряд. Тем более, не должно применяться понятие дисквалификации к руководителю такой УО, у которой суд аннулировал лицензию, так как это противоречит самой природе этого понятия.

Пунктом 12 статьи 20 Закона о лицензировании предусмотрено, что лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Действие лицензии прекращается в том числе и на основании заявления лицензиата о прекращении лицензируемого вида деятельности, прекращения деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также при наличии решения суда об аннулировании лицензии (пункт 13 ст. 20 Закона о лицензировании). В Законе о лицензировании также ничего не сказано об автоматической дисквалификации руководителя при наличии решения суда об аннулировании лицензии. Эта придумка законодателей только персонально для всеми «любимой» сферы ЖКХ.

Идем разбираться дальше… Вернемся к статье 195 ЖК РФ, в которой указано, что ведение реестров лицензий: федерального и субъекта РФ, дисквалифицированных лиц, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. В справочно-правовой системе «Консультант плюс» на слово порядок открывается ссылка на Постановление Правительства РФ от 28.10.2014 № 1110 «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» (вместе с «Положением о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами».

«Положением о ведении реестра лиц, осуществлявших функции единоличного исполнительного органа лицензиата, лицензия которого аннулирована, а также лиц, на которых уставом или иными документами лицензиата возложена ответственность за соблюдение требований к обеспечению надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме и в отношении которых применено административное наказание в виде дисквалификации, индивидуальных предпринимателей, лицензия которых аннулирована и (или) в отношении которых применено административное наказание в виде дисквалификации»..

«Положением об осуществлении контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный жилищный надзор, требований Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» к лицензированию предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» (далее — Положение о лицензировании/Положение о реестре/Положение о контроле).

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что реестр дисквалифицированных лиц для руководителей УО свой собственный, который ведется параллельно с основным, общефедеральным, формируемым ФНС РФ из дисквалифицированных должностных лиц на основании решений судов о применении наказания в виде дисквалификации. И этот реестр дисквалифицированных руководителей УО размещается в ГИС ЖКХ в открытом доступе. Вот такие чудесатые чудеса в нашем законодательстве, которые придумали светлейшие умы… То ли еще будет.

Из пункта 1 Положения о реестре следует, что оно содержит нормы о реестре дисквалифицированных лиц управляющих организаций, куда и включаются сведения о дисквалификации руководителей «пустых» лицензий за неподачу заявления об аннулировании ее в орган ГЖН.

Пунктом 2 Положения о реестре установлен уполномоченный орган на ведение такого реестра - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой РФ), а сам реестр размещается в ГИС ЖКХ с 01 мая 2015 года.

Основания для включения в реестр дисквалифицированных лиц изложены в пункте 3 указанного Положения, в которые входит и аннулирование лицензии в судебном порядке из-за отсутствия домов в ней в течение 6 месяцев.

Сами основания для обращения в суд органа ГЖН с заявлением об аннулировании лицензии изложены в ст. 199 ЖК РФ. В ней наравне с основаниями, которые наступили в результате совершенных административных правонарушений, также законодатель включил и отсутствие в действующей лицензии в течение 6 месяцев управляемых МКД.

В пункте 9 Положения о реестре указан перечень сведений, включаемых в реестр. В такой перечень входит также информация о сроке дисквалификации. Такой срок и у виноватых без вины руководителей УО составляет 3 года (срок, на который размещаются сведения об аннулировании лицензии в ГИС ЖКХ и в реестре — пункт 10).

Из анализа вышесказанного делаем вывод, что дисквалифицированный руководитель УО с аннулированной «пустой» лицензией вполне может занимать руководящие должности в иных организациях, не связанных с управлением МКД. Ведь он же не включен в реестр дисквалифицированных лиц, который ведет ФНС РФ. Получить лицензию повторно такая управляющая организация сможет только по истечении 3 лет, а дисквалифицированный руководитель сможет стать руководителем УО, которое планирует получить лицензию — также не ранее, чем через 3 года. То есть, только тогда, когда все сведения исчезнут из реестра дисквалифицированных лиц и ГИС ЖКХ.

Зачем это все было продублировано в отдельном НПА персонально для управляющих организаций и их руководителей — непонятно. Разумнее было бы вообще эти нормы по поводу дисквалификации не включать в НПА о лицензировании деятельности по управлению МКД, ведь есть общие нормы о дисквалификации и реестре дисквалифицированных лиц, действующие уже много лет. Тем более, с такими противоречиями основным началам уже действующего федерального законодательства, в том числе и КоАП РФ, а также Конституции РФ. Наверное, в этом кроется какой-то неведомый нам, сакральный смысл, заложенный законотворителями…

Рассмотрим теперь судебную практику по спорам об аннулировании «пустой» лицензии, которая обычно славится в нашей стране разнообразностью.

Постановление АС Центрального округа от 19 апреля 2019 г. по делу № А64-2360/2018: «...Частью 2 статьи 199 ЖК РФ установлена возможность обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случае отсутствия в течение шести месяцев в реестре лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат.

Из содержания определений Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 № 244-О, от 05.07.2001 № 130-О, от 07.06.2001 № 139-О, от 07.02.2002 N 16-О, постановлений от 21.11.2002 № 15-П, от 30.07.2001 № 13-П, следует, что меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Пунктом 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» предусмотрено, что аннулирование лицензии не является административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 12.05.2009 № 15211/08, статья 20 Закона № 171-ФЗ не устанавливает безусловной обязанности суда или уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти при наличии приведенных в ней оснований принять решение об аннулировании лицензии.

Такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц.

Таким образом, учитывая действующее нормативно-правовое регулирование спорных правоотношений, а также принимая во внимание конкретные обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии правовых оснований для аннулирования лицензии Общества от 14.04.2015 N 050 в соответствии с частью 2 статьи 199 ЖК РФ».

Решение АС Ставропольского края (оставлено в силе Постановлением 16ААС от 11.06.2019 г.) по делу № А63-22387/2018: «… Из материалов настоящего дела видно, что основанием для обращения управления в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии общества послужило отсутствие по состоянию на 09.08.2018 в реестре лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат.

Действительно, по состоянию на указанную дату в реестре лицензий применительно к ответчику отсутствовали соответствующие сведения. Вместе с тем названная позиция управления не соответствует правовой природе института «аннулирование лицензии» и не основана на буквальном толковании предусмотренного частью 2 статьи 199 ЖК РФ основания для аннулирования лицензии.

...Согласно правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.2009 № 15211/08, такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности.

В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния. С учетом того, что лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, лишает возможности заниматься определенным видом деятельности, указанная мера должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской

Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

...Частью 2 статьи 199 ЖК РФ в редакции Федерального закона от 31.12.2017 № 485-ФЗ установлена возможность обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случае отсутствия в течение шести месяцев в реестре лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат.

Из прочтения данной нормы следует, что основанием для аннулирования лицензии может служить только то обстоятельство, что многоквартирный дом был принят в управление лицензиата, однако сведения о таком доме не включены в реестр лицензий, то есть не выполнена публично-правовая обязанность лицензиата (статья 198 ЖК РФ). Указанное толкование соотносится с правовой природой аннулирования лицензии как административно-правовой санкции, применение которой возможно лишь при виновном поведении правонарушителя. Как таковое отсутствие в управлении лицензиата многоквартирных домов не влечет обязанности по внесению каких-либо изменений в реестр лицензий и не может быть поставлено в вину управляющей организации.

В силу вышеприведенных положений Закона № 99-ФЗ лицензия представляет собой специальное разрешение на право осуществления конкретного вида деятельности, но не устанавливает обязанности по осуществлению такой деятельности.

По состоянию на 09.08.2018 в управлении общества отсутствовали многоквартирные дома, следовательно, сама возможность и необходимость подачи каких-либо сведений в реестр отсутствовала. Поскольку соответствующая деятельность лицензиатом не осуществлялась, решение лицензионной комиссии о направлении в суд заявление об аннулировании лицензии принято в этом случае при отсутствии к тому законных оснований».

Аналогичные решения судов об отказе в аннулировании лицензии по формальным основаниям: Постановление 13 ААС от 23 мая 2019 г. № 13АП-3967/2019 по делу № А56-147358/2018, Постановление АС Дальневосточного округа от 31 января 2019 г. № Ф03-5895/2018, Постановление АС Поволжского округа от 6 мая 2019 г. № Ф06-45496/2019 по делу № А57-18395/2018.

Насколько устоится положительная для управляющих организаций «отказная» практика судов по данной категории споров - увидим со временем. Будем надеяться на профессионализм и непредвзятость большей части судов, а также на профессиональные качества юристов управляющих организаций — участников таких процессов.

Решений судов об удовлетворении заявлений органов ГЖН об аннулировании лицензий также немало. Например, Определение ВС РФ от 20 сентября 2018 г. № 306-КГ18-14065, Постановление 10ААС от 24 апреля 2019 г. по делу № А41-95042/18, Постановление 9ААС от 21 мая 2019 г. № 09АП-14365/2019, Постановление АС Уральского округа от 17 мая 2019 г. № Ф09-1354/19 по делу № А76-29154/2018.

В «отрицательных» для управляющих организаций решениях суды обосновывали свое решение на формальных основаниях, установленных главой Х Жилищного кодекса РФ, содержащей нормы о лицензировании, и вышеуказанным Постановлением Правительства РФ № 1110 от 28.10.2014 г.

Но ни в одном из решений об удовлетворении заявления об аннулировании лицензии УО ничего ни разу не сказано о дисквалификации руководителя УО и ее сроке.

Резюмируя все вышесказанное, можно сказать, что Постановлением Правительства РФ № 1110 от 28.10.2014 года, установлены новые основания для дисквалификации руководителя юридического лица — управляющей организации, не совершившего административного правонарушения - это решение суда об аннулировании лицензии по управлению МКД. Но в общефедеральный реестр дисквалифицированных лиц, который курируется ФНС РФ, в случае аннулирования лицензии без домов по решению суда, дисквалифицированные руководители УО без судебного акта о применении наказания в виде дисквалификации не включаются. Они только числятся 3 года в статусе «дисквалифицированных» в персональном для УО реестре, который ведет Минстрой РФ на основании Постановления Правительства РФ № 1110 от 28.10.2014 г.

Указанный нормативно-правовой акт явно противоречит Кодексу об административных правонарушениях РФ, имеющему большую юридическую силу по сравнению с Постановлением Правительства РФ. Про противоречие Основному закону выше уже указано, также о них указано и в приведенных судебных актах. А когда и как будут устранены противоречия (и будут ли вообще?!?) — зависит только от инициативы и упорства пострадавших от таких, мягко сказать, не очень продуманных, а точнее - совсем не продуманных, норм действующего законодательства РФ, «без вины виноватых» дисквалифицированных руководителей УО.

С уважением, Ильмира Носик.

Компания «Бурмистр.ру» оказывает юридические услуги управляющим компаниям и ТСЖ. Вся необходимая информация о сервисе здесь.

Обсудить статью и задать вопросы можно на нашем форуме или же воспользуйтесь формой ниже.