Блог

Источник фото: https://www.pexels.com/

В предыдущей части мы дошли до следующих вопросов:

• Каково содержание понятия «лицо, ответственное за эксплуатацию здания»?

• Можно ли приравнять «участие в содержании» к «обязанности по содержанию»?

• Каков объём «участия в содержании» прилегающей территории (ПТ)?

Снова берёмся за Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) и находим ч. 1 ст. 55.25:

«В случае, если иное не предусмотрено федеральным законом, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, является собственник здания, сооружения или лицо, которое владеет зданием, сооружением на ином законном основании (на праве аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления и другое) в случае, если соответствующим договором, решением органа государственной власти или органа местного самоуправления установлена ответственность такого лица за эксплуатацию здания, сооружения, либо привлекаемое собственником или таким лицом в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения на основании договора физическое или юридическое лицо».

Как видим, по общему правилу лицом, ответственным за эксплуатацию здания, является:

• собственник здания;

• законный владелец здания (любое право: аренда, ХВ, ОУ);

• привлечённое на основании договора в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания иное лицо.

Таким образом, проведено разграничение ответственности за ненадлежащую эксплуатацию здания: если собственник нанял по договору иное лицо, то оно и несёт ответственность.

Но и здесь есть тонкость; в Определении от 28.02.2017 г. № 461-О КС РФ указал, что положения ст. 55.25 ГрК РФ, рассматриваемые во взаимосвязи с положениями ст. 209 и 210 ГК РФ, не означают снятия с собственника здания бремени содержания принадлежащего ему имущества и что ГрК РФ не регулирует правоотношения, связанные с осуществлением государственного контроля (надзора) за соблюдением иного отраслевого законодательства, и не определяет лиц, в отношении которых могут проводиться мероприятия такого государственного контроля (надзора).

А что такое «безопасная эксплуатация здания» (БЭ)? Прямого определения в ГрК РФ не имеется, но из положений ст. 55.24 ГрК РФ, можно выделить признаки БЭ:

• эксплуатация в соответствии с разрешённым использованием (ч. 1);

• эксплуатация в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации, НПА РФ, НПА субъектов РФ и муниципальных правовых актов (ч. 5).

Из ч. 6 ст. 55.24 ГрК РФ, можно сделать вывод о том, что для достижения БЭ необходимо обеспечить:

• техническое обслуживание (содержание ТО раскрыто в ч. 8);

• эксплуатационный контроль (содержание ЭК раскрыто в ч. 7);

• текущий ремонт.

По сути ТО и ЭК управляющим организациям давно знакомо по Правилам № 491, по Минимальному перечню № 290, Правилам № 170 Госстроя и т.д. А ч. 10 ст. 55.24 ГрК РФ прямо указывает, что эксплуатация МКД осуществляется с учётом требований жилищного законодательства.

Кто может быть нанят для БЭ МКД по договору?

• управляющие организации, которые осуществляют деятельность по управлению МКД на основании договора управления (ст. 162 ЖК РФ);

• при «непосреде» - организации, работающие на основании договора оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту ОИ МКД (ст. 164 ЖК РФ).

А какова цель упомянутого в ч. 1 ст. 55.25 договора? Цель - именно безопасная эксплуатация. С учётом положений ч.ч. 1, 1.1 ст. 161 ЖК РФ, можно сказать, что управляющие организации обеспечивают БЭ в рамках договора управления, обеспечивая благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание ОИ в МКД и т.д.

Поскольку в отношении эксплуатации МКД действует жилищное законодательство (специальное), можем сказать, что БЭ любого МКД нанятым лицом обеспечивается одним из двух договоров - ДУ (ст. 162 ЖК РФ) или договор оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту ОИ МКД (ст. 164 ЖК РФ), ибо других договоров законом не предусмотрено.

ТСЖ не выбиваются из предлагаемой нами логики, поскольку как юридические лица в силу ч. 2.2 ст. 161 ЖК РФ несут ответственность за содержание ОИ в МКД в соответствии с требованиями технических регламентов и правил содержания ОИ в МКД, то есть обеспечивают ровно то же самое - БЭ МКД. И это укладывается в логику ч. 1 ст. 55.25 ГрК РФ («В случае, если иное не предусмотрено федеральным законом» - а ТСЖ это и не собственник, и не нанятое по договору лицо).

Как видим, ст. 55.24 ГрК РФ в совокупности ч. 1 ст. 55.25 ГрК РФ говорят о публичной обязанности указанного законом лица обеспечить безопасную эксплуатацию своего имущества, поскольку право собственности подразумевает бремя содержания имущества.

А что не так с ч. 9 ст. 55.25 ГрК РФ? Во-первых, эта норма установила публичную обязанность в отношении чужого имущества, не принадлежащего лицу, ответственному за БЭ здания.

Высшие судебные инстанции неоднократно подчёркивали, что случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами или договором (Определение Верховного Суда РФ от 17.04.2018 г. № 50-КГ18-6).

Относительно договоров сразу отметим, что по состоянию на 28.06.2018 г. (дата вступления в силу ч. 9 ст. 55.25 ГрК РФ) ни один из действующих на территории РФ договоров управления (или «непосредственных» договоров) не содержал условия о том, что управляющая организация обязывается «принимать участие в содержании прилегающей территории».

Дело в том, что ни договор управления (ч. 2 ст. 162 ЖК РФ), ни договор оказания услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества (ч. 1 ст. 164 ЖК РФ) не могут исполняться в отношении чужого имущества, не являющегося ОИ МКД, ни предмет, ни цель (ни прокурор) этого не позволяют.

При этом указанные договоры не позволяют урегулировать вопросы «участия в содержании прилегающей территории» даже условиями о неких дополнительных услугах, заказываемых каждым из собственников по своему усмотрению.

Во-первых, в МКД как минимум две квартиры (п. 6 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 г. № 47), а стало быть как минимум два собственника (мы сейчас не рассматриваем частный случай, указанный в ст. 163 ЖК РФ), на каждого из которых распространяется публичная обязанность участия в содержании ПТ.

Во-вторых, рассматриваемая публичная обязанность солидарна, ибо обратное не установлено законом; ни в ст. 55.25 ГрК РФ, ни где-то ещё нет оговорки о том, что участие в содержании ПТ осуществляется в соответствии с долей в праве собственности на ОИ или иным подобным образом.

В-третьих, ч. 2 ст. 55.25 ГрК РФ гласит:

«В случае, если число собственников здания, сооружения составляет два и более, решения по вопросам эксплуатации здания, сооружения в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения принимаются по соглашению всех таких собственников. В случае, если число собственников здания, сооружения превышает пять, решения по вопросам эксплуатации здания, сооружения в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения, в том числе о привлечении на основании договора физического или юридического лица в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения, принимаются на общем собрании таких собственников.».

Как видим, чтобы нанять управляющую организацию для БЭ МКД, требуется как минимум соглашение (=договор) всех (100 %) собственников, а как максимум - соответствующее решение ОСС. При этом следует отметить, что ст. 44 ЖК РФ не включает в компетенцию ОСС вопросы, связанные с участием в содержании ПТ. Это и невозможно, поскольку ст. 4 ЖК РФ исчерпывающим образом определила перечень жилищных отношений; содержание ПТ в жилищные отношения не входит. Благоустройство территорий в силу п. 1 ст. 1 ГрК РФ относится к градостроительной деятельности, которая регулируется соответствующим законодательством - ГрК РФ, другие федеральные законы и иные НПА РФ, а также законы и иные НПА субъектов РФ (ч. 1 ст. 3 ГрК РФ).

Да, ч. 3 ст. 4 ГрК РФ теоретически позволяет применить к градостроительным отношениям жилищное законодательство, но позволяет ли закон решением ОСС переложить на управляющую организацию публичную обязанность собственника помещения в МКД? Вспомним: ч. 1 ст. 55.25 ГрК РФ позволяет собственникам нанимать управляющую организацию для обеспечения БЭ МКД (имущества, которое им принадлежит), но позволяет ли ч. 9 ст. 55.25 ГрК РФ сделать вывод о том, управляющая организация, нанятая по договору в целях обеспечения БЭ МКД и несущая ответственность за эксплуатацию здания, несёт ответственность за исполнение публичной обязанности лиц, её нанявших?

Ещё раз: управляющую организацию могут нанять для обеспечения БЭ здания, то есть вверить конкретный МКД и договором установить круг обязанностей, исполнение которых вознаграждается платой, рассчитываемой по установленным государством правилам в рамках жилищных правоотношений. Если же говорить об участии в содержании ПТ, здесь участником отношений с одной стороны всегда выступает муниципальное образование, без участия которого вопросы благоустройства (=градостроительной деятельности) не могут быть решены: собственники помещений в МКД не могут автономно решать, какие работы по благоустройству ПТ необходимы, в каком объёме и на какую стоимость.

Соответственно получается следующая картина:

1. отношения муниципалитета и собственников помещений в МКД по вопросам благоустройства урегулированы градостроительным законодательством;

2. отношения собственников помещений в МКД и управляющей организации по вопросам БЭ МКД урегулированы градостроительным и жилищным законодательством;

3. отношения собственников помещений в МКД и управляющей организации по вопросам участия в содержании ПТ не урегулированы напрямую ни градостроительным, ни жилищным законодательством.

Учитывая сказанное, никакого «автоматического включения данной обязанности» в действующий договор управления нет и не может быть.

Поскольку в договоре управления указанный вопрос не может быть урегулирован, то есть нанятое лицо не принимало на себя такое обязательство и не получало от собственника плату за его исполнение, то можно ли говорить об ответственности нанятого собственником лица? Решая вопрос о привлечении к ответственности за нарушение правил благоустройства (= ч. 9 ст. 55.25 ГрК РФ), необходимо установить, какое именно лицо обязано исполнять рассматриваемую обязанность.

Попробуем смоделировать ситуацию, когда собственники помещений в МКД на основании договора регулируют вопрос участия в содержании прилегающих территорий. Мы исходим из того, что наиболее близким по смыслу является договор поручения.

Согласно п. 1 ст. 971 ГК РФ по договору поручения одна сторона (поверенный) обязуется совершить от имени и за счёт другой стороны (доверителя) определённые юридические действия. Права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя.

В данном случае договор не может быть безвозмездным, поскольку участие (в том числе финансовое) в содержании ПТ (=земельного участка) в любом случае подразумевает несение затрат, а предпринимательская деятельность подразумевает своей целью извлечение прибыли, а не благотворительность.

Первое, что необходимо учитывать при составлении такого договора, это правила благоустройства, ибо именно они устанавливают «случаи и порядок» участия в содержании ПТ. Соответственно, собственники в договоре с управляющей организацией (для удобства будем оперировать «жилищными» понятиями, а не «градостроительными») не вправе от них отступать.

Здесь вернитесь к первой части статьи, прочтите ещё раз положения Правил благоустройства МО «город Вологда»:

Вы увидите, что Правила не содержат ни случаев, ни порядка участия в содержании ПТ:

• п. 3.6 является калькой с ч. 9 ст. 55.25 ГрК РФ;

• пункты 3.6.1 - 3.6.3 посвящены определению внешних границ ПТ;

• п. 3.6.4 является перечнем работ по содержанию ПТ, который обязан выполнять каждый собственник, независимо от наличия лица, привлечённого для БЭ МКД.

Мероприятия по содержанию ПТ предусматривают несение определённых трудовых затрат и (или) финансовых расходов на их проведение, либо необходимость привлечения для их проведения сторонних лиц (специализированных организаций).

Здесь мы подошли к вопросу о том, можно ли приравнять «участие в содержании» к «обязанности по содержанию», идентичны ли данные понятия?

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 13 ч. 2 ст. 45.1 в числе вопросов, которые могут регулировать Правила благоустройства территории муниципального образования, указал участие, в том числе финансовое, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании ПТ.

При этом закон, допуская установление ОМСУ порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве ПТ, не предусматривает возложение на них обязанностей по содержанию таких территорий помимо их воли. Этот вывод сформулирован высшими судебными инстанциями (знаковое дело - № А09-10816/2013, которое по существу рассматривалось коллегией ВС РФ, завершилось определением № 310-КГ14-4599 от 12.03.2015 г. и определением № 239-ПЭК15 от 09.11.2015 г. об отказе в передаче в Президиум ВАС РФ). Также можно указать Апелляционное определение СКАД ВС РФ от 18.10.2017 г. № 16-АПГ17-7, Определение СКАД ВС РФ от 03.08.2017 г. № 50-КГ17-15, Определение СКГД ВС РФ от 17.04.2018 г. № 50-КГ18-7 (попало в Обзор судебной практики ВС РФ № 4 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 26.12.2018 г.).

Под бременем содержания имущества в гражданском праве понимается гражданско-правовая обязанность субъекта права совершать определённые действия (а равно воздерживаться от совершения некоторых действий), а также нести расходы, обусловленные и связанные с обладанием имуществом, пользованием или в некоторых случаях с возможностью распоряжения им. Именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов.

Сформулированное ст. 210 ГК РФ правило о том, что бремя содержания принадлежащего ему имущества несёт собственник, если иное не предусмотрено законом или договором можно понимать в следующих аспектах:

• каждый собственник обязан исключительно за свой счёт нести все расходы на содержание своего имущества, по общему правилу не предполагается чья-либо помощь;

• перенесение части или полностью бремени содержания имущества на иное лицо возможно, но лицо, не являющееся собственником имущества, обязано нести все или часть расходов на содержание имущества, которым оно пользуется, только на основании прямого на то указания закона или согласно условиям заключённого с собственником договора.

Оговорка «которым оно пользуется» нам представляется уместной, но детальное её обоснование выходит за рамки статьи.

Согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ одним из основных начал гражданского законодательства является то, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своём интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

ОМСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно п. 2 ст. 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Утверждение правил благоустройства и организация благоустройства муниципальной территории отнесено к вопросам местного значения (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 16.2 Закона № 131-ФЗ).

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 1 ч. 2 ст. 45.1 установил, что правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями.

Здесь мы вспоминаем, что в силу п. 36 и 37 ст. 1 ГрК РФ благоустройство — это комплекс мероприятий, распространяющихся в том числе на территории общего пользования (ТОП), а ПТ как раз входит в ТОП.

Исходя из содержания п. 12 ст. 1 ГрК РФ, п. 8 ст. 27, п. 12 ст. 85 ЗК РФ и ст. 262 ГК РФ, перечень земель (территорий) общего пользования не является закрытым. Высшие судебные инстанции довольно чётко сформулировали данный вывод, равно как и то, что в состав ТОП входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки либо земли, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг...